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关于我市政府购买法律服务情况的调查报告

时间:2017-07-06 09:01来源:未知 作者:泰州民革 点击:
关于我市政府购买法律服务情况的调查报告
民革泰州市委员会
 
      近年来,泰州经济发展形势稳中求进,各方面均取得不错的成果,在司法领域我们同样感受到了泰州对于法律服务方面的意识增强。在当前中央大力提倡政府购买社会服务和大力推进法治中国建设的大背景下,泰州市政府购买法律服务的采购文件体现了律师在法治政府、法治社会建设中的重要作用。为了进一步推进我市法治政府、法治社会建设,我委就我市政府法律服务方面的现状开展了调研,并形成了调研报告如下: 
      一、我市政府购买法律服务的现状
      我市政府购买法律服务的情况,主要涉及以下两个方面的内容:
      1.购买法律服务的范围
      根据“泰州市政府采购网”发布的《竞争性谈判采购文件》(以下简称“采购文件”),政府通过竞争性谈判方式择优选择供应商。政府购买法律服务主要组织律师参与以下七个项目的法律服务:一是律师驻看守所法律援助站值班服务项目;二是律师驻法院诉讼服务中心法律援助站值班服务项目;三是律师参与政府信访接待服务项目;四是市司法局法律顾问服务项目;五是海陵区莲花、沁莲、凤凰、新高桥社区司法行政服务站项目服务项目;六是海陵区锦绣、滨江、鑫龙社区司法行政服务站服务项目;七是“有请老娘舅”电视调解服务项目。
      2.购买法律服务的运作机制
      采购文件对于七个服务项目采取不同的采购预算,并且将具体数额公布在该文件中。采购项目的具体运作机制包括以下几个方面:
      首先,各供应商可根据自身条件以及采购文件中规定的供应商必须具备的条件自行申报。
      其次,为确保竞争性谈判工作的顺利进行,集中采购机构成立竞争性谈判小组。谈判小组由3人组成,其中采购单位1人,有关方面的专家2人。在响应文件递交时间截止后,集中采购机构组织谈判会议,并宣读公布参加谈判供应商的数量和名单,宣读内容不涉及谈判价格。供应商法定代表人或其授权代表须携带本人身份证原件参加谈判会议且在《供应商开标现场承诺书》上签名并对其承诺事项负责。供应商法定代表人或其授权代表未出席谈判会议或拒绝在《供应商开标现场承诺书》上签名的,其谈判响应文件将被拒绝。
      最后,谈判小组负责审阅响应文件,并对有关内容进行审查。谈判小组最终从进入商务谈判的供应商中按采购需求、质量和服务均能满足谈判文件实质性要求,且报价最低的原则确定成交供应商。
      二、本市政府购买法律服务机制存在的问题
      当然,我市政府在购买法律服务工作中,也出现了不少问题。除了有部分领导法治观念和法制意识不够以外,还存在如下五个方面的问题:
      1.购买法律服务的范围有待进一步界定
       政府本身就是执法机关,公务人员理应成为通晓本部门相关法律的专家,同时政府应发展一批公职律师,依法处理好本部门行政事务。然而,现代社会法律关系错综复杂,公务员不可能像律师那样具有相对宽泛的法律知识、相对丰富的法律实践经验,有些事务必须借助外力。这就要求科学界定政府购买法律服务的范围,既不能因盲目自信而排斥购买律师的法律服务,也不能什么都请律师,盲目扩大政府购买法律服务的范围。根据采购文件内容,我市绝大部分地方规定有政府购买法律服务的范围,但也存在着无视事情性质和难易程度,不考虑与依法行政的关联性,任意扩大购买律师法律服务范围的现象。有些事情在实践中根本无需通过外聘律师去解决,采用购买律师服务实为浪费司法和财政资源。同时对于我市有些地区,政府并没有将其纳入政府提供法律服务的范围,在购买范围上不具备完整性。
      2.律师遴选程序有待进一步规范
      政府购买法律服务,使用的是公共财政资金。因此,在法律服务主体遴选机制方面,采取公开招标的做法,才符合公开公正透明的原则。虽然采购文件明确规定采购采取竞争谈判方式,但是真正确定供应商却是在同等条件下报价最低者择优录取。难免导致供应商为了取得某一项目在报价时故意压低价格拿下该项目,不利于该项目在后续实施中能够达到预期的效果。此外,在供应商资质要求方面,许多资质条件不符合泰州的实际状况。泰州的法律服务组织还处在发展阶段,没有像一、二线城市那样具有高端、专业化的规模。对于许多服务项目需要律所具有8人以上执业律师的要求过于苛刻,无疑将许多人数未达到8人以上但是具有实战经验的小所排除在外。
      3.法律服务主体的身份定位有待明确
      在政府购买法律服务制度中,律师提供法律服务,与人民群众切身利益密切相关。但不可否认的是,在百姓群体眼中,往往会将律师视为是政府的代表,帮政府办事;实际上在政府部门中,亦有人认为政府购买律师法律服务实际上是一种行政许可,市政府一方的代理人;甚至在为政府提供法律意见的律师中,也有认为自己是由政府出钱或者为政府尽义务,是政府一方的代理人。因此,实有必要明确界定律师在政府购买法律服务制度中的身份。
      4.缺乏有效的监督、评价机制
      政府购买法律服务是希望律师能够参与当事人纠纷之中,最大限度的维护当事人的利益,帮助政府解决专业性的法律问题。在法律服务质量评估方面,欠缺律师为政府部门提供法律服务的办事程序、律师服务质量评估程序,即使已形成一定的测评方法,其监督管理也缺少相应的专业性。在供应商获得某个项目之后,对于该供应商无疑是一件引以自豪的事情。但是后续项目的实施、如何服务等问题因为前期没有得到良好的规划,缺乏有效的监督,导致在实施过程中与起初所设想的大相径庭。在服务项目实施过程中或者结项后,也没有有效监督,实施效果怎么样、来年是否有必要继续购买该法律服务、实施过程存在的问题等都没有得到监督和有效的评价。因此,有必要建立一套完善的监督、评价机制,对于政府所购买的法律服务项目进行有效的评价、监督。
      5.购买法律服务的经费保障有待进一步加强
      政府购买法律服务经费列入财政专项预算,有偿服务的比例有较大增长,但还是存在一些问题:一是政府支付费用的占比依然不大。例如,律师为政府提供法律咨询、参与信访接待、法制宣传教育等,基本上是无偿服务。二是有偿法律服务项目缺乏相对统一的标准,且支付费用也比较低。例如,在律师参与较多的信访积案化解、重大经济合同的起草审核方面,律师花费的精力和时间是较多的,但政府支付的费用与律师正常收费标准差距很大。三是经费保障的制度化水平仍然较低。尽管很多市、区都作了制度性规定,但不少律师反映,经费支付还是带有很大的随意性,律师服务项目已完成,律师费用却很长时间不能到位。
      三、加强完善我市政府购买法律服务机制的建议
      为了进一步完善我市政府法律服务工作机制,充分发挥律师的职能作用,提出如下建议:
      1.明确界定购买法律服务的范围
      政府购买法律服务制度,应从开源节流、高效解决问题的角度思考,明确界定哪些是必须购买的,哪些是需要购买的,哪些是可以购买的,哪些是不能购买的,不能任意扩大政府购买法律服务的范围。(1)类似于律师驻看守所值班项目,就必须专门派遣在刑事司法领域具有实战经验的律师提供专门的法律意见,属于政府必须购买的法律服务范围;(2)重大决策和重大项目社会风险评估,重大疑难信访积案化解,突发性重大事件的应对及善后处置等,政府应购买法律服务;(3)律师参与政府信访接待等服务项目,政府可以根据实际需要自主决定是否购买法律服务;(4)至于与依法行政无关的事项则不属于政府购买法律服务的范围。
      2.建立健全律师遴选机制
      在律师选聘机制方面,必须坚持一个原则,即严格选聘标准,采用政府购买法律服务公开招标机制。例如,在设定律师事务所准入门槛的基础上,面向全市律师事务所发出邀请,建立政府购买法律服务的律师事务所备选库;不论律所规模大小,一律享有平等的竞争机会。
      3.明确法律服务主体的第三方身份
      在政府购买法律服务关系中,实有必要厘清律师的第三人身份与其传统身份的异同。在政府出资购买法律服务中,特别是在政府必须以及应购买法律服务的项目中,律师身份不应局限于律师传统身份定位,应始终以“非政府”的独立第三人的身份参与或提供法律服务。律师作为政府与公众之间沟通的桥梁,帮助政府有效解决问题,形成政府清除与民众之间障碍的长效发展机制。
      4.建立购买法律服务监督、评价机制
      律师参与法治政府的建设将是一个长久的发展方向,因而对于政府购买法律服务一定要从长计议,能把有限、丰富的法律资源充分利用是政府必须思考的前置条件。对于每年拨付预算购买法律服务,把钱用在刀刃上,该项目的长远发展需要一套完整的监督、评价机制。该机制的建设需要专门负责人实地考察评估服务的可行性,对该服务政府今后是否有必要继续进行作出评估报告。
      5.健全购买法律服务经费保障机制
      政府购买法律服务制度的构建,经费保障是关键关节。建立健全经费保障机制,逐年增加政府购买法律服务经费预算,通过财政手段,逐步将维稳引导到主要依靠法治方式上来。经费按阶段给付,保障供应商在提供法律服务时有足够的经费去完成一些事项。(2016年12月报市委统战部,蔡勇执笔)
 
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